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【深度】安徽池州污水处理及市政排水PPP项目的效果分析

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  2014年12月29日,安徽池州市污水处理及市政排水设施购买服务项目由社会资本深圳市水务(集团)有限公司与池州市住建委签约,该项目被列入财政部第一批PPP示范项目,也成功遴选为全国七个PPP经典案例之一,被业界誉为“池州模式”。在本轮PPP大潮中,PPP身兼多重改革使命,是支持新型城镇化建设、构建现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。在这一背景下,一个PPP项目要被树立为一种模式,仅仅符合PPP的合规性要求是不够的,必须通过机制创新实现政府治理层面的升华。池州项目在以下四个方面做出了重要探索,取得了良好的效果。
  一、创新供给机制,助力新型城镇化建设
  当前,我国正在推进新型城镇化战略,政府的发展思路有两个转变:一是从重视商业性开发转向重视基础设施和公共服务设施,要逐步弥补环保设施的欠账和医疗、教育、养老等公共服务的欠账;二是从重视地上可见设施的建设转向重视地下管网的建设,提高城市自身的负载能力和自我循环能力,保障城市发展的可持续性。管网本身投资巨大,相关的收费机制还没有完全建立起来,在经济新常态下,财政收入增长速度明显下降,不能再走依靠地方政府融资平台投资建设的老路子。为此,必须创新公共产品的供给机制,推广PPP模式势在必行。
  池州项目是国内首个实行厂网一体化、实现区域整合治理的PPP项目,打破了“只有经营性项目才能够引入社会资本的投资,非经营性项目就只能由政府自己投资”的惯性思维。在此之前,池州的污水处理厂是授予社会资本特许经营权投资建设和运营,而管网则是由政府自己投资建设运营。
  政府和原社会资本通过平等协商达成一致,原社会资本同意放弃特许经营权,由政府按照评估价格给予补偿。排水管网设施引入社会资本之后,池州过去所面临的管网设施投入不足、维护不当的问题得到了解决。在区域整合治理、厂网一体化的模式之下,各区管网之间、管网与污水厂之间实现了通畅的衔接,社会资本在一体化考核的机制下,有足够的动力加强对管网的维护,以减少管网滴漏、污水外渗。
  实践已经证明,在引入社会资本之后,池州管网的运行质量大幅提高,污水处理厂的进水水质达到标准,进而大幅提高了污水处理设备的使用效率,提升了城市环境品质。池州的经验充分说明,PPP并不限于使用者付费的经营性项目,我们判断基础设施和公共服务领域是否应当引入PPP的标准,应当是看社会资本的引入是否有利于实现项目全生命周期的整合,是否有利于提升项目的运行效率和运行质量。
  池州项目的成功引起了业界的广泛关注,地方政府纷纷来池州考察取经。自池州项目以来,“厂网一体化+区域整合治理”的思维在黑臭水体治理和海绵城市领域得到了广泛的运用,以至于今天再提“厂网一体化”已经不再是新奇的概念,但支撑“厂网一体化”背后的治理理念仍有必要一再强调。
  二、盘活存量资产,控制地方政府债务
  全球金融危机期间我国出台的大规模经济刺激计划在基础设施领域形成了大量的沉淀资产,盘活存量资产具有重要的战略意义。因此主管部门一直强调PPP对存量资产优先的原则,将置换出的资金用来偿还地方债务、投入到新的亟需的项目中,以时间换取空间。池州项目本着“靓女先嫁”的原则,将主城区的污水处理及市政排水设施转让给社会资本。
  资产转让获得的资金既可以偿还池州市建设债务,也可以用于城市基础设施建设。在转让存量资产的基础之上,政府将建设增量管网的权利也授予社会资本,并建立了长达26年的长期合作关系。由此,政府的年度间财政支出波动得以平滑,政府的支付压力不再集聚于当期,这对于解决当前地方偿债压力大与建设任务重的矛盾起到了重要的调节作用。通过开辟新的城市基础设施建设融资渠道,池州项目加快了池州市公用事业的市场化进程,大大促进了池州市公用事业的快速发展。
  三、完善评估机制,推动财政体制改革
  PPP的成功推进离不开财政管理体制改革的跟进。引入社会资本之后,政府与社会资本之间通过合同约定绩效管理和付费机制,这与过去政府和国有企业之间“父子一家”的关系截然不同。政府的支付责任放在了桌面之上,同时又加以正式化和制度化。在这种情况下,政府的财政究竟有没有支付能力和支付意愿就成为社会资本是否愿意和政府结成伙伴关系的核心影响要素。
  池州项目前期工作进行之时,财政部尚没有出台财政承受能力论证的相关制度。池州市财政部门仍然就未来的财政支付责任与地方财政收支情况进行了分析,确保财政有能力按照约定履行自己在PPP合同下的支付责任。正是财政有了底气,整个项目在结构设计的过程中,才真正做到了摈弃各种政府担保,在融资层面真正做到了项目融资。项目融资使得融资者不再依赖于政府信用,政府也不再背上大量的或有债务。
  四、调整激励机制,促进国家治理现代化
  推广PPP,最终落脚点是切实推动政府职能转变,推进国家治理体系和治理能力现代化。
  首先,政府的决策机制发生了变化。在引入PPP模式之前,政府在基础设施领域的投资主要通过行政体制进行决策,政府亲历亲为之下,大量政绩工程成为摆设,而公众急需的公共服务却供给不足,公共领域的供给侧存在严重的政府失灵现象。
  引入PPP之后,在政府的行政决策机制之外增加了市场的检验机制,项目能够吸引到社会资本参与竞争,本身就验证了项目的必要性和可行性。相反,如果政府推出的项目无人问津,那么项目必然在必要性和可行性层面存在重大缺陷。此外,引入社会资本之后,社会资本也会在政府的决策过程中扮演专业参与者的角色。
  在池州项目中,深圳水务获得了池州市主城区的存量以及未来新建污水处理厂和排水管网的特许经营权。这就意味着,未来政府在制定和实施相关的专项规划和投资计划时,会认真听取社会资本的意见和建议,在项目时序安排和成本效益分析方面得到合理化建议,项目的执行质量能够得到进一步的保证。
  其次,政府的治理角色发生了变化。厂网一体化之后,政府从污水管网的建设运营者和监管者角色混同的模式下解放出来,专注于污水处理厂和管网的运行监管,让专业的社会资本从事专业的建设和运营,一直被诟病的基础设施“重建设、轻运营”的现象将有极大的改观。
  在池州项目中,政府方在明确的绩效标准下按绩效付费,监督社会资本切实承担起污水管网的维护责任,从而使污水处理厂和污水管网的巨额投资真正发挥好作用。监管和运营分离,这在机制层面为政府治理现代化铺平了道路,同时也为推动相关领域的国有企业和事业单位改革提供了契机。政府建立起合同治理的思维和工作方式之后,可以改变对事业单位和国有企业等“自己人”流于形式的监管,真正实现“就事论事”的现代治理方式。
  最后,政府的监管手段发生了变化。在国际PPP的推广过程中,如何实现政府对PPP项目公司的有效监管以维护公共利益是各方都关注的问题。英国的经验表明,政府资金以小股东的方式进入项目公司既有助于项目融资,又有助于政府对项目公司的履约情况进行有效的监管。
  池州模式借鉴了这一思路,在项目公司层面由社会资本持股80%、政府的出资机构持股20%,形成了项目公司的混合所有制模式。政府和社会资本双方的权利义务通过合资协议的形式确定下来,政府对项目公司不具有实质控制及管理权,但对于涉及公共利益和公共安全的重大事项具有一票否决权。由此,政府既不在维护公共利益的方面缺位,也不在项目公司自主运营的方面越位。
  五、结语
  综上所述,PPP模式的主要贡献是建立激励相容的基础设施和公共服务供给模式,让上帝的归上帝,凯撒的归凯撒。政府的定位重新归于公共利益的代表者,掌舵而不是划桨:通过民主、科学的决策机制决定公共服务供给的优先序,引入专业的社会资本提供公共服务,并依法进行监督。而追逐稳定回报的社会资本则可以充分发挥自己的资源整合能力、创新能力、对需求的回应能力,在政府搭好的舞台上尽情发挥,通过提供公众真正需要的服务来为企业赢得发展的机遇。
  我们认为,池州模式的深刻内涵在于吃透了PPP在治理层面的深意,真正站在公共利益的角度认真对待PPP。我们期待,池州模式能够对大量处于策划和执行阶段的PPP项目有所裨益,能够调整政府的治理思维和运行方式,为中国的新型城镇化建设、财政管理体制改革和国家治理现代化作出贡献。


(中国水网8月11日报道)

来源:中国水网 更新日期:2016-08-18

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